सहकारीमा दोश्रो तहको नियामक निकायको आवश्यकता र औचित्य

प्राक्कथन
नेपालको सहकारी क्षेत्र ८० को दशकमा प्रवेश गर्दा सदस्यहरूको आवद्धता, वित्तीय कारोवार एवम् संस्थाहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि हुन थालेपछि देखा परेका विभिन्न प्रकारका चूनौतीहरू समाधानका लागि दोश्रो तहको संस्था (Second Tier Institution, STI) को चर्चा, आवश्यकता र औचित्य बढ्न थालेको छ । यद्यपी, दोश्रो तहको नियामक निकाय स्थापना गरी सहकारीहरूलाई नियमन तथा सुपरिवेक्षण गर्ने विषय दुई दशकदेखि निरन्तर उठ्दै आएको छ । मुलतः सुशासनको अभाव, संस्थाहरू सदस्यमुखी हुन नसकेका र सहकारी मूल्य मान्यताका साथै मौजूदा कानूनी व्यवस्थालाई वेवास्ता गरेकै कारण कतिपय सहकारीमा विभिन्न प्रकारका समस्याहरू देखा परेका हुन् । यद्यपी, सबै सहकारीमा एकैप्रकारको र गहन प्रकृतीको समस्या भने यस क्षेत्रमा देखिएका होईनन् । ५० को दशकको अन्ततिरबाट शुरू भएको यस क्षेत्रका विभिन्न समस्या समाधान गर्न सार्वजनिक बजेट, मौद्रिक नीति, सरकारले विभिन्न समयमा गठन गरेका विभिन्न आयोग तथा समितिहरूका साथै समसामयिक बहस तथा छलफलबाट धेरै प्रकारका सुझाव तथा पृष्ठपोषण पनि प्राप्त भईराखेकै हुन् । त्यसका बावजुद, ६० को दशकदेखि नै सहकारी क्षेत्रमा संस्थाको संख्याका हिसावले सानो जस्तो देखिए तापनि कारोबारका हिसाबले महत्वपूर्ण हिस्सा भने समस्याग्रस्त बन्न थालेको हो । यस लेखमा बर्तमान समयमा नेपालका सहकारीहरूको अवस्था, देखा परेका विभिन्न चूनौती र त्यसको समाधानका लागि अवलम्बन गर्न सकिने विभिन्न समाधानका उपायमध्ये लामो समयदेखि नै चर्चामा रहेको STI को आवश्यकता, सम्भावित संरचना र औचित्यमाथि प्रकाश पार्ने प्रयास गरिएको छ । 

बिषय प्रवेश
सहकारी क्षेत्रमा ५० को दशकबाट ८० को दशकमा आईपुग्दा सदस्यहरूको आबद्धता, वित्तीय कारोबार एवम् संस्थाहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि भएको छ । नेपालको संविधानमा राज्यको अर्थनीति सार्वजनिक, निजी र सहकारी क्षेत्रको सहभागिता र स्वतन्त्र विकास मार्फत राष्ट्रिय अर्थतन्त्र सुदृढ गर्ने भनी उल्लेख भएपछि सहकारीको उपादेयता बढेको महशुस गरियो । फलस्वरूप, यस क्षेत्रमा २०७९ चैतसम्म करीब १४ हजार बचत तथा ऋण सहकारी समेत जम्मा ३१,३७३ सहकारीहरू मार्फत झण्डै ९४ हजार प्रत्यक्ष रोजगारी सहित ७४ लाख जनताको करीब ५७२ अर्बको आर्थिक श्रोत संकलन भई ४२६ अर्ब ऋण परिचालन हुनुले पनि सहकारी क्षेत्रको उपस्थिति र योगदान उल्लेख्य रहेको देखिन्छ । यद्यपी, नेपालको संविधानले सहकारीहरूलाई संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकार अन्तर्गत रहने गरी विभाजन गरे पश्चात सहकारी क्षेत्रको तथ्यांक संकलन संयन्त्र झन् फितलो भएको सन्दर्भमा उल्लिखित विवरण यथार्थपरक नहुन पनि सक्छ । बचत परिचालन र ऋण प्रवाहका हिसावले देशको वित्तीय क्षेत्रमा सहकारी क्षेत्रको करीब १० प्रतिशत योगदान दिएको मान्न सकिन्छ । यद्यपी, कुल गार्हस्थ उत्पादनमा यस क्षेत्रको योगदान गणना हालसम्म गर्न सकिएको छैन । अर्ध–शहरी तथा ग्रामीण क्षेत्रमा वित्तीय साक्षरता प्रवद्र्धन, सामुहिक सहभागिता र नेतृत्व विकास, वित्तीय पहुँच एवम् प्रगाढ्ता वृद्धि गर्नुका साथै वित्तीय समवेशिताको गहिराई बढाउन सहकारी क्षेत्रको योगदान उल्लेखनीय मानिएको छ । सहकारीका सदस्यको क्षमता वृद्धि गरी साना उद्यम मार्फत आय आर्जन बढाउन र सहकारीका सदस्यको संरक्षणमा पनि यो क्षेत्रको योगदान उल्लेख्य रहेको छ । 

यद्यपी, ५० को दशकबाट बढ्न थालेको यो क्षेत्रको रफ्तार ६० को दशकको शुरूतिरबाटै यसको एउटा हिस्सा विकृतिमूलक र चुनौतीपूर्ण पनि बन्न थाल्यो, ७० को दशकमा यसमा बढोत्तरी आयो । पारदर्शिताको अभाव, कमजोर नियमन तथा सुपरिवेक्षण साथै सुशासनको धरातल निम्छरो भईरहँदा सहकारीका समस्या समाधानमा यथेष्ठ ध्यान पुग्न नसकेको देखियो । नेपाल राष्ट्र बैंकले मौद्रिक नीतिमार्फत २०६६ सालतिर घरजग्गा व्यवसायमा जाने बैंक तथा वित्तीय संस्थाको कर्जा लगानीलाई केही कडाई गरेपछि यसको असर सहकारी क्षेत्रमा पनि पर्न गई कतिपय सहकारीमा समस्या थपिन थाल्यो । यो समस्या समयमै निराकरण गर्न नसकेकै परिणामस्वरूप, २०७९ सालको माघ फागुनमा आईपुग्दा यो क्षेत्रको विकृतीको पोको सार्वजनिक गर्दै काठमाडौंको माईतीघर मण्डलामा ठूलो संख्याका सहकारीका बचतकर्ताहरू आफ्नो बचत सहकारीहरूले फिर्ता गर्न नसकेको भनी विरोध प्रदर्शनका लागि जम्मा भए । यसबाट मुलुकका सबै क्षेत्रका साथै सहकारीका नीति निर्मातामा यसक्षेत्रप्रति चासो बढ्न थाल्यो । यसै प्रशंगमा, यस क्षेत्रका अगुवाहरू, ६० को दशकदेखि नै सार्वजनिक बजेट तथा मौद्रिक नीति मार्फत सहकारी क्षेत्रलाई व्यवस्थित गर्न भनी पटक पटक उठाइएको दोश्रो तहको नियामक निकाय अर्थात STI स्थापना गर्ने कुराले थप चर्चा पाउन थालेको छ । यद्यपी, हालसम्म यो संस्था/निकाय कस्तो हुने, यस संस्थालाई के के कर्तव्य तथा जिम्मेवारी प्रदान गर्ने, यसको सांगठनिक संरचना कस्तो हुने, यसको स्वायत्तताको स्तर र कानुनी अधिकार कति हुने भन्ने बारेमा खासै बहस भएको पाईदैन । यस लेखमा केही अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास सहित नेपालमा स्थापना हुनसक्ने STI बारे विश्लेषण गरिएको छ । 

सार्वजनिक बजेट एवम् मौद्रिक नीतिमा STI का नियमित प्रशंग
नेपाल सरकारले आर्थिक वर्ष २०६०/६१ को बार्षिक बजेट तथा कार्यक्रममा सहकारी बचत तथा वित्तीय संस्थाहरूले सहकारी सिद्धान्त विपरीत सर्वसाधारणबाट समेत बचत संकलन गर्ने र अनियन्त्रित रूपमा ऋण प्रवाह गर्ने कार्य गरी वित्तीय विकृति फैलाएकोले यसलाई नियन्त्रण गरी विशुद्ध सहकारिताको विकास गर्न विद्यमान कानूनमा आवश्यक सुधार गरिने भन्ने उल्लेख गर्दै सहकारी क्षेत्रमा सहकारी सिद्धान्त उल्लंघन गर्ने र गैरसदस्यहरूबाट बचत संकलन गर्ने जस्ता विकृतिहरू त्यसै बखतदेखि देखापर्न थालेको स्विकार गरेको छ ।  तत् पश्चात, आर्थिक वर्ष २०६१/६२ को बजेटमा ‘वित्तीय सहकारी संस्थाहरूलाई वित्तीय प्रणालीको दायरामा ल्याउने, नियमन गर्ने र सुपरिवेक्षण गर्न अलग्गै संस्थागत व्यवस्था गरिने’ र आर्थिक वर्ष २०६३/६४ को बजेटमा ‘वित्तीय सहकारी संस्थाको नियमन, निरीक्षण र सुपरिवेक्षण गर्न अलग्गै निकाय स्थापना गर्ने’ उल्लेख भएका थिए ।

आर्थिक वर्ष २०७२/७३ को बजेटमा ‘बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूका साथै लघुवित्त कारोबार गर्ने संस्थाहरूको नियमन तथा सुपरिवेक्षणका लागि अलग्गै संस्थागत व्यवस्था आगामी आर्थिक वर्षभित्रै स्थापना गर्न कानुनी तथा नीतिगत ब्यवस्था गरिने’, आर्थिक वर्ष २०७३/७४ को बजेटमा ‘बचत तथा ऋण सहकारी क्षेत्रको अनुगमन र नियमनका लागि छुट्टै संस्थागत संरचना निर्माण गरिने’, आर्थिक वर्ष २०७९/८० को बजेटमा ‘राष्ट्र बैंकको सुपरिवेक्षकीय दायरा बाहिर रही वित्तीय कारोबार गर्ने बचत तथा ऋण सहकारी र गैर–सरकारी संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणका लागि दोस्रो तहको नियामक निकाय STI स्थापना गर्ने’ र आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को बजेटमा ‘बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाहरूको नियमन तथा सुपरिवेक्षणलाई प्रभावकारी बनाउन विशिष्ठीकृत नियामकीय निकाय स्थापना गरी सञ्चालनमा ल्याइनेछ’ भन्ने क्रमशः उल्लेख हुँदै आयो । 

त्यसैगरी, आर्थिक वर्ष २०५९/६० को मौद्रिक नीतिमा पहिलो पटक ‘बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण र सुपरिवेक्षण गर्ने एक छुट्टै निकायको व्यवस्था हुनु जरूरी रहेको’, आर्थिक वर्ष २०६१/६२ को मौद्रिक नीतिमा ‘यस बैंकबाट स्वीकृतिप्राप्त सहकारी संस्थाहरू तथा वित्तीय मध्यस्थता सम्बन्धी कार्य गर्न स्वीकृति प्राप्त गैर–सरकारी संस्थाहरूको निरीक्षण एवम् सुपरिवेक्षणको कार्य हाल नेपाल राष्ट्र बैंकबाट भइरहेकोमा यी संस्थाहरूको सुपरिवेक्षकीय निकायको रूपमा एउटा छुट्टै Second Tier Institution (STI) स्थापना गर्नेतर्फ आवश्यक व्यवस्था गरिने’, आर्थिक वर्ष २०६२/६३ को मौद्रिक नीतिमा नेपाल राष्ट्र बैंकबाट इजाजतपत्रप्राप्त लघुवित्तीय संस्थाहरूलाई समेत समेटी छुट्टै लघुवित्त ऐनको तर्जुमा गर्ने र सो ऐन अन्तर्गत सहकारीहरूलाई समेत समेटी सबै संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणका लागि STI खडा गर्ने’, आर्थिक वर्ष २०६३/६४ को मौद्रिक नीतिमा ‘लघुवित्त सम्बन्धी कारोबार गर्ने विकास बैंक, बचत तथा ऋण सहकारी संस्था तथा गैर–सरकारी संस्थाहरूको लागि लघुवित्त सम्बन्धी छाता ऐन जारी भएपछि सो ऐन अन्तर्गत STI को स्थापना गरी सो संस्थाबाट त्यस्ता लघुवित्त सम्बन्धी कारोबारमा संलग्न संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण र सुपरिवेक्षण गर्ने व्यवस्था मिलाइने’, आर्थिक वर्ष २०६४/६५ को मौद्रिक नीतिमा राष्ट्रिय लघुवित्त नीति, २०६४ मा उल्लिखित लघुवित्त विकास बैंक, वित्तीय सहकारी र वित्तीय गैरसरकारी संस्थाहरूको निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण गर्न एक छुट्टै दोस्रो तहको निकाय STI गठन गर्ने र सो दोश्रो तहको निकायको नियमन तथा सुपरिवेक्षण नेपाल राष्ट्र बैंकले गर्ने’ उल्लेख भएको थियो । 

त्यस्तै, आर्थिक वर्ष २०६६/६७ को मौद्रिक नीतिमा ‘लघुवित्त विकास बैंक तथा अन्य वित्तीय सहकारी/गैर–सरकारी संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण सम्बन्धी कार्यको लागि एक छुट्टै दोश्रो तहको निकाय STI गठन गर्ने’, आर्थिक वर्ष २०६७/६८ को मौद्रिक नीतिमा ‘लघुवित्त संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणका लागि दोश्रो तहको नियामक निकाय STI को रूपमा लघुवित्त प्राधिकरणको स्थापना गर्ने कार्यलाई अघि बढाइने’, आर्थिक वर्ष २०६८/६९ को मौद्रिक नीतिमा ‘क्त्क्ष् को रूपमा लघुवित्त प्राधिकरण गठन गर्ने कार्यको लागि आवश्यक ऐनको मस्यौदा नेपाल सरकार समक्ष पठाइएको र सहकारी तथा लघुवित्त संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणका लागि नियामक निकायको रूपमा लघुवित्त प्राधिकरण स्थापना गर्ने कार्यलाई शीघ्र अगाडि बढाइने’ उल्लेख भएको थियो ।

आर्थिक वर्ष २०७२/७३ को मौद्रिक नीतिमा ‘बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूका साथै लघुवित्त कारोबार गर्ने संस्थाहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि भइरहेको र यी संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमन तथा सुपरिवेक्षण गर्न एउटा छुट्टै सबल निकायको आवश्यकता रहेको’, आर्थिक वर्ष २०७९/८० को मौद्रिक नीतिमा ‘बचत तथा ऋण सहकारी र गैर–सरकारी संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षणका लागि STI स्थापना गर्ने’, आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को मौद्रिक नीतिमा ‘बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाको प्रभावकारी नियमन तथा सुपरिवेक्षणका लागि छुट्टै विशिष्टिकृत नियामक निकाय स्थापना गर्न आवश्यक सहजीकरण गरिने’ आदि उल्लेख हुँदै आएको छ ।

STI सम्बन्धमा विभिन्न अध्ययन समिति एवम् आयोगका नियमित प्रशंग
१) नेपाल सरकारद्वारा २०६१।४।१३ मा राष्ट्रिय योजना आयोगका तत्कालिन सदस्य डा. युवराज खतिवडाको संयोजकत्वमा गठित ‘राष्ट्रिय सहकारी बैंक र बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाको सञ्चालनको लागि उपयुक्त कानूनी स्वरूप र संस्थागत व्यवस्था सम्बन्धी अध्ययन समिति’ को प्रतिवेदनमा राष्ट्रिय सहकारी बैंक, नेपाल राष्ट्र बैंकबाट स्वीकृति प्राप्त वित्तीय सहकारी संस्थाहरू र बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण गर्न दोस्रो तहको संस्था (Second Tier Institution) स्थापना गर्नुपर्ने कुरा पहिलो पटक उल्लेख भएको थियो ।

२) नेपाल सरकारद्वारा २०६१ असोजमा गठित तुलसी प्रसाद उप्रेती र सूर्यरत्न शाक्य सम्मिलित ‘राष्ट्रिय सहकारी बैक र बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाको सञ्चालनका लागि आवश्यक पर्ने कानूनी स्वरूप र संस्थागत व्यवस्था सम्बन्धी अध्ययन समिति’ को प्रतिवेदनमा पनि बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको नियमन, निरीक्षण तथा सुपरिवेक्षण गर्न दोस्रो तहको संस्था (Second Tier Institution) स्थापना गर्नुपर्ने उल्लेख भएको थियो ।

३) नेपाल सरकारद्वारा २०६९।१०।१२ मा तत्कालिन डेपुटी गभर्नर महाप्रसाद अधिकारीको संयोजकत्वमा गठित ‘समस्याग्रस्त बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाहरूको छानविन समिति’ को प्रतिवेदनमा बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूलाई समेत सुपरिवेक्षण गर्ने गरी प्रस्ताव गरिएको लघुवित्त प्राधिकरण सम्बन्धी कानूनलाई छिटो अन्तिम रूप दिने र बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूलाई उक्त ऐनमा आधारित भई नियमन र सुपरिवेक्षणको व्यवस्था मिलाउने उल्लेख भएको थियो ।

४) तर, नेपाल सरकारद्वारा २०७०।७।१४ मा बिशेष अदालतका तात्कालिन न्यायाधीश गौरीबहादुर कार्कीको अध्यक्षतामा गठित ‘बचत तथा ऋण कारोवार गर्ने समस्याग्रस्त सहकारी संस्थाहरूको छानविन गर्न गठित जाँचबुझ आयोग, २०७० ’ को प्रतिवेदनमा दोस्रो तहको संस्था (Second Tier Institution) स्थापना गरी अनुगमन गर्ने छुट्टै संयन्त्र बनाएमा मौजुदा विभाग र सहकारी कार्यालय  प्रभावकारी नहुने साथै यो व्यवस्थाले अनुगमन गर्ने तथा दर्ता गर्ने निकाय दुईधारमा विभाजित हुने सम्भावना हुने हुँदा यस्तो संस्थाको आवश्यकता नरहेको उल्लेख भएको थियो ।

५) त्यस्तै, नेपाल सरकारद्वारा २०८०।१।१६ मा राष्ट्रिय योजना आयोगका सदस्य डा. जयकान्त राउतको संयोजकत्वमा गठीत ‘सहकारी क्षेत्र सुधार सुझाव कार्यदल, २०८०’ को प्रतिवेदनमा बचत र ऋणको कारोबार गर्ने सहकारी संस्थाहरूको अनुगमन, सुपरिवेक्षण, नियमनका लागि दोश्रो तहको प्रभावकारी नियमन संयन्त्रको आवश्यकता रहेको उल्लेख गर्दै यसका लागि सहकारी सुपरिवेक्षण बोर्ड वा सहकारी प्राधिकरण गठन गर्न सकिने उल्लेख भएको थियो ।

६) राष्ट्रिय योजना आयोग अन्तर्गतको राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिको मिति २०७९ चैत २३ मा बसेको ५०औं बैठकको निर्णय नं. १४ मा ‘बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमनका लागि भूमि व्यवस्था, सहकारी तथा गरिबी निवारण मन्त्रालयले  अर्थ मन्त्रालय, संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालय र नेपाल राष्ट्र बैंकसँग समन्वय गरी दुई महिनाभित्र दोश्रो तहको नियामक निकाय स्थापना गर्न कानूनी व्यवस्था प्रस्ताव गर्ने’ उल्लेख भएको थियो । यस कार्यलाई अघि बढाउन चालु आर्थिक वर्ष २०८०/८१ मा दोस्रो तहको नियामक निकाय स्थापना गर्ने विषय सम्बन्धित मन्त्रालयको कार्ययोजनामा पनि राखिएको र सम्बन्धित मन्त्रालय तथा राष्ट्र बैंकसँगको समन्वयमा त्यस सम्बन्धी कार्यविधिको मस्यौदा तयार हुने गृहकार्य भएको जानकारी प्राप्त भएको छ ।

सहकारी दर्ता, नियमन तथा सुपरिवेक्षणका केही अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास  
विगतमा नेपालका सहकारी दर्ता, नियमन तथा अनुगमन सहकारी विभाग र विभाग मातहतका डिभिजन सहकारी कार्यालय र प्रशिक्षण कार्यालयहरूबाट हुने गर्दथे । नेपालको संविधान जारी भएपछि भने प्रचलित व्यवस्था अनुसार सहकारीलाई तोकिएको कार्यक्षेत्रलाई आधार मानी तीनै तहका ७६१ वटै सरकारबाट दर्ता, नियमन तथा अनुगमन हुँदै आएको छ । यद्यपी, उक्त निकायलाई कानुनले तोके बमोजिमको नियमन तथा अनुगमन फलदायी र परिणाममुखी हुन नसकेको व्यहोरा माथि उल्लिखित बजेट, मौद्रिक नीति तथा आयोग/समितिका प्रतिबेदनका साथै सहकारीहरूको हालको अवस्थाबाट प्रष्ट हुन आउँछ । अन्य देशका हकमा, ल्याटिन अमेरिकी मुलुक ब्राजिलमा National Monetary Council ले वित्तीय सहकारीलाई नियमन गर्दछ भने केन्द्रीय बैंक (Banco Central do Brasil) ले सुपरिवेक्षण गर्ने गर्दछ । अफ्रिकी मुलुक केन्यामा The SACCO Societies Regulatory Authority (SASRA) नामक सरकारी निकायले बचत तथा ऋण सहकारीहरूलाई दर्ता, नियमन तथा सुपरिवेक्षण गर्ने कार्य गर्दछ । मध्यपुर्वी मुलुक इजरायलमा सरकारी निकाय Registrar of Cooperative Societies ले सहकारीहरूको दर्ता, नियमन तथा सुपरिवेक्षण गर्ने कार्य गर्दछ । पुर्वी एसियाली मुलुक फिलिपिन्समा सरकारी निकायका रूपमा रहेको Cooperative Development Authority ले सहकारीहरूको नियमन र सुपरिवेक्षण दुबै कार्य गर्दछ । त्यस्तै, पुर्वी एसियाली मुलुक दक्षिण कोरीयामा National Credit Union Federation of South Korea (NACUFOK) ले देशभरका जम्मा ८८८ वटा Credit Union र्थात सहकारीहरूलाई नियमन र सुपरिवेक्षण दुबै कार्य गर्दछ । 

दक्षिण एसियाली मुलुक पाकिस्तानमा सरकारी निकायका रूपमा रहेको Cooperative Societies Department ले सहकारीहरूको दर्ता, नियमन र सुपरिवेक्षण कार्य गर्दछ । अफ्रिकी मुलुक युगाण्डामा Ministry of Trade, Industry and Cooperatives ले सहकारीहरूको दर्ता, नियमन र सुपरिवेक्षण कार्य गर्दछ । युरोपेली मुलुक आयरल्याण्डमा केन्द्रीय बैंकको महाशाखा The Registry of Credit Unions (RCU) ले credit unions को दर्ता, नियमन र सुपरिवेक्षण गर्ने गर्दछ । भारतमा Registrar of Cooperative Societies ले सहकारीको दर्ता तथा नियमन गर्ने तथा National Bank for Agricuture and Rural Development (NABARD) अन्तर्गतको Board of Supervision ले सहकारीहरूको सुपरिवेक्षण गर्ने गर्दछ । उपर्युक्त उदाहरणहरू केलाउँदा अधिकांश मुलुकका सहकारीहरूको नियमन र सुपरिवेक्षण सरकारी निकायकै अग्रतामा भएको देखिन्छ । यसका दुईवटा पक्षः यी मुलुकका सहकारीहरूको अवस्था सामान्य रहेको वा सहकारी क्षेत्रमा देखिएका विकृतीलाई समाधान गर्न यी निकाय सक्षम रहेको हुनसक्छन् ।

World Bank ले विगतदेखि नै नेपालका सहकारीहरू नियमनको दायरामा नरहँदा समस्यामूलक बन्दै गएको र यसले समग्र वित्तीय क्षेत्रमा नकारात्मक प्रभाव पार्ने गरेको उल्लेख गरेको छ । International Monetary Fund ले 2017 Article IV Consultation र 2020 Article IV Consultation मार्फत नेपालमा सहकारीको संख्या धेरै बढी भएकोले त्यसलाई एकापसमा गाभ्न प्रोत्साहित गर्ने र सबैलाई प्रभावकारी सुपरिवेक्षण गर्न आवश्यक संयन्त्रको विकास गर्न सुझाव दिएको छ । The Asia/Pacific Group on Money Laundering (APG) को Mutual Evaluation Report-2023 मा उल्लेख भए अनुसार नेपालको सहकारी क्षेत्र प्रभावकारी सुपरिवेक्षणको दायरामा नरहेकै कारणले सम्पत्ती शुद्धीकरणका मामिलामा पनि संवेदनशील रहेको हुँदा यो क्षेत्रमा जोखिममा आधारित सुपरिवेक्षणको आवश्यकता रहेको छ ।   

दोश्रो तहको नियामक निकायको गठन सम्बन्धी केही विकल्पहरू 
नेपालको संविधानमा सहकारीलाई संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय गरी सबै ७६१ वटा सरकारको नियामकीय र सुपरिवेक्षकीय दायरामा रहने देखिन्छ । यस व्यवस्था अनुसार हरेक सहकारी तोकिएको कार्यक्षेत्र अनुसार सम्बन्धित सरकारको मातहतमा सञ्चालित हुन आवश्यक छ । यस सन्दर्भमा, दोश्रो तहको नियामक तथा सुपरिवेक्षक निकाय स्थापना गर्न नेपालको संविधानको उक्त व्यवस्था समेत संशोधन गर्नुपर्ने देखिन्छ । विगतदेखि सहकारी क्षेत्रमा श्रृजना भएगरिएका तमाम् समस्याको हल खोज्ने सिलसिलामा यस क्षेत्रको विबेकशील नियमन र प्रभावकारी सुपरिवेक्षणलाई दीर्घकालीन समस्या समाधानको आधार बनाउने हो भने यसका अनेक विकल्पहरू निस्किन सक्छन् । यसको शुरूवात, २०६६–६९ को अनुभवका आधारमा, अल्पकालका लागि, नेपाल राष्ट्र बैंकको जनशक्ति सम्मिलित एक वा दुई समुह बनाई कम्तिमा १ अर्वभन्दा बढी कारोबार गर्ने सहकारीहरूको सघन अनुगमन तथा निरीक्षणबाट गर्न सकिन्छ । १ अर्वभन्दा कम कारोबार गर्ने सहकारीलाई आवश्यकता र गाम्भिर्यताका आधारमा सोही प्रकारको समुह बनाई सघन अनुगमन तथा निरीक्षण गर्ने गरी व्यवस्था गर्न सकिन्छ । 

दीर्घकालका लागि लामो समयदेखि चर्चा हुँदै आएको दोश्रो तहको नियामक संस्था गठन उपयुक्त बाटो हो । यसका लागि स्वायत्त अधिकार सहितको कुनै बोर्ड वा प्राधिकरण स्थापना गर्न सकिन्छ । हालको राष्ट्रिय सहकारी विकास बोर्डलाई पुनर्संरचना गरी राष्ट्रिय सहकारी नियमन वा सुपरिवेक्षण वोर्डका रूपमा विकास गर्नु पहिलो उत्तम विकल्प हो । हालको अवस्थामा, यस बोर्डको काम, कर्तव्य तथा जिम्मेवारी उल्लेख्य रूपमा जनतामाझ देखिन नसकेको साथै सहकारीका नीति निर्माण लगायतका कार्यमा सहकारी विभाग र मन्त्रालय नै कृयाशील रहेको सन्दर्भमा राष्ट्रिय सहकारी विकास बोर्डलाई पुनर्संरचना गरी राष्ट्रिय सहकारी सुपरिवेक्षण बोर्डका रूपमा विकास गर्नु तुलनात्मक रूपमा उपयुक्त कार्य हुने देखिन्छ । यसबाहेक, सहकारी प्राधिकारणका रूपमा अलग्गै दोस्रो तहको नियामक तथा सुपरिवेक्षण निकाय गठन गर्नु पनि अर्को उपयुक्त विकल्प हुनसक्छ ।  

सहकारी सुपरिवेक्षण वोर्ड वा सहकारी प्राधिकरण गठन गर्दा नेपाल सरकारद्वारा नियुक्त हुने अध्यक्ष लगायत विषय विज्ञ समेत सात जनासम्मको सञ्चालक समिति रहने गरीे व्यवस्था गर्न सकिन्छ । उक्त समितिका अध्यक्ष र सदस्यहरूको योग्यता एवम् विज्ञता, नियुक्ति तथा पदावधी र काम कर्तव्य एवम् जिम्मेवारी नेपाल राष्ट्र बैंकको सञ्चालक समिति सरह गर्ने गरी व्यवस्था मिलाउनु उपयुक्त हुने देखिन्छ । त्यस्तै, दुबै विकल्पका हकमा नियुक्त गरिने कार्यकारी प्रमुखको नियुक्ती लोक सेवा आयोगद्वारा खुला प्रतिस्पर्धाका आधारमा कम्तीमा ५ वर्षका लागि वा सोही निकायको सञ्चालक समितिद्वारा लोक सेवा आयोगको समेत प्रतिनिधित्व रहने समुहद्वारा खुला प्रतिस्पर्धाका आधारमा २–३ वर्षका लागि करारमा नियुक्त गर्नु वाञ्छनीय देखिन्छ । जुनसुकै माध्यमबाट कार्यकारी प्रमुख नियुक्त गरे पनि निजसँग निश्चित मापदण्डका आधारमा कार्यसम्पादन करार गर्नु उपयुक्त हुन्छ । नाम र संस्थाको प्रकृती जुनसुकै प्रकारको भएपनि त्यसको उद्देश्य, निरन्तरता र कार्यप्रकृती प्रमुख विषय हुन् ।

त्यस्तै, यसप्रकारले गठन गरिने नयाँ निकायलाई नियामक वा सुपरिवेक्षकीय वा दुवै अधिकार प्रदान गर्ने भन्ने कुरामा प्रष्टता आवश्यक छ । सामान्य अर्थमा, नियमन भन्नाले कानून वमोजिम तोकिएको निकायमा तोकिए वमोजिम दर्ता भएका संस्था वा संस्थाहरूको समुहलाई तोके बमोजिमको कर्तव्य निर्वाह गर्ने सिलसिलामा सरोकारवालाहरूको स्वार्थ नबाझिने गरी कार्यसम्पादन गर्न निर्दिष्ट कार्यहरू गर्ने र नगर्ने भनी लिखित रूपमा जारी गरिने सूचना, परिपत्र वा निर्देशनलाई नियमन भन्ने गरिन्छ । नियमनले नियन्त्रण र सहजीकरण दुबै कार्यहरू गर्दछ । साथै, सुपरिवेक्षण (स्थलगत अनुगमन र निरीक्षण एवम् गैरस्थलगत सुपरिवेक्षण) ले नियमनले तोके बमोजिमका कार्य तोके बमोजिम सम्पादन भए नभएको बारेमा चेकजाँच, अनुगमन, निरीक्षण र परीक्षण गर्ने कार्यलाई जनाउँछ । नियमन र सुपरिवेक्षण दुबै नियमित कार्य हुन् । सहकारी क्षेत्रको गुणस्तर विकास गर्दै सम्पूर्ण निक्षेपकर्ताको निक्षेपको सुरक्षाको प्रत्याभूति प्रदान गर्न नियामक र सुपरिवेक्षकीय कार्यको निरन्तरता र गुणस्तरले प्रमुख भूमिका खेल्नेगर्छ । सुपरिवेक्षणबाट प्राप्त हुने तथ्य तथा जानकारीका आधारमा नियामक निकायले जारी गरेको नियमनका व्यवस्था उल्लंघन गर्ने संस्थालाई सामान्य अवस्थामा मार्गदर्शन, सहजीकरण वा निर्देशन र गम्भिर अवस्थामा कानूनले तोके बमोजिमको सजाएँ तथा कारवाही गर्दछ ।  

नेपाल राष्ट्र बैंकले यस बैंकमार्फत ईजाजतपत्रप्राप्त सम्पूर्ण बैंक तथा वित्तीय संस्थाको नियमन र सुपरिवेक्षण दुवै कार्य गर्दै आएको छ । यी कार्य सम्पादन गर्न बैंकमा एउटा नियमन विभाग र ४ वटा सुपरिवेक्षकीय विभागहरू छन् । त्यस्तै, सहकारीमा पनि सहकारी सञ्चालनको सहजताका आधारमा सहकारी विभाग, प्रादेशिक सरकार र स्थानीय तहमा संस्था दर्ता गरी दोश्रो तहको नियामक निकायमार्फत नियमन र सुपरिवेक्षणको दुबै कार्य गर्नु उपयुक्त विकल्प हो । यसको विकल्पका रूपमा, कार्यक्षेत्रलाई आधार मानी, तीनैतहका सरकारमा संस्था दर्ता गर्ने, सहकारी विभागले देशभरकै सहकारीलाई नियमन गर्ने र दोश्रो तहको निकायले सुपरिवेक्षणको कार्यमात्र गर्ने गरी मिलाउनु पनि उपयुक्त नै हो । नियमन र सुपरिवेक्षकीय कार्य एकै सिक्काका दुई पाटा भएकाले STI स्थापना गर्दा कार्यको दोहोरीकरण, स्वार्थ बाझिने, अस्पष्टताको अवस्था नहुने गरी मिलाउन आवश्यक छ । 

STI को आवश्यकता र औचित्य 
नेपाल लगायत सबैजसो मुलुकमा cooperatives अर्थात सहकारीहरू सिद्धान्ततः सदस्यहरूद्वारा स्थापित, सञ्चालित र नियन्त्रित स्वायत्त संस्था हुन् । सदस्यहरूद्वारा नियन्त्रित हुने मान्यताले यस्ता संस्थाको कारोबार एवम् कृयाकलापहरूमा बाह्य परीक्षण, नियमन वा नियन्त्रण चाहिदैन भन्ने विश्वास पनि गरिन्छ । अर्थात यस्ता संस्था सिद्धान्ततः स्वनियमनमा आधारित हुने गर्दछन् र सहकारीले अन्तर्राष्ट्रिय सिद्धान्तहरूलाई पालना गर्ने मान्यता राखिन्छ । यसका आधारमा, सहकारीहरूको अन्तर्राष्ट्रिय संस्था International Cooperative Alliance (ICA) ले १० वटा Core Values (स्वावलम्बन, स्वउत्तरदायित्व, प्रजातन्त्र, समानता, समता, ऐक्यबद्धता, नैतिक मुल्य तथा इमान्दारी, खुलापन, सामाजिक उत्तरदायित्व र अन्यप्रतिको चासो) र ७ वटा सिद्धान्त (स्वैच्छिक तथा खुला सदस्यता, सदस्यद्वारा संस्थाको प्रजातान्त्रिक नियन्त्रण, सदस्यहरूको आर्थिक सहभागिता, स्वायत्तता र स्वतन्त्रता, शिक्षा, तालिम र सूचना, सहकारीहरूबीच पारस्परिक सहयोग साथै समूदायप्रति चासो) प्रतिपादन गरेको छ । 

नेपालको सहकारी क्षेत्र स्वनियमन की बाह्य नियमनमा आधारित हुने भन्नेमा लामो समयदेखि रूमल्लिदै आएको छ । सिद्धान्ततः सहकारी स्वनियमनमै आधारित संस्था हुन् भन्नेमा दुईमत छैन । तर कतिपय सहकारीहरूले गैरसदस्यबाट समेत बैंक तथा वित्तीय संस्थाबाट झै बचत संकलन गर्ने कार्यलाई निरन्तरता दिई सीमित व्यक्तिका निजी व्यवसायमा लगानी गरेर सहकारीको समग्र मुल्य मान्यताका साथै स्वनियमनको विबेकपूर्ण मार्गलाई लगातार उल्लंघन गर्दै स्वनियमको सिमामा रहन नसकेको प्रष्ट देखिएपछि अब बाह्य नियमनको विकल्प नरहेको हो । यसबाट सहकारी मुल्य मान्यताबाट नचल्ने सहकारीमा स्वनियम एउटा काल्पनिक अवस्था मात्र हो भन्ने पनि पुष्टि हुन आउँछ । यद्यपी, सहकारीको एक पक्षले विगतदेखि नै सहकारी क्षेत्रमा देखा परेका तमाम् समस्या, चुनौती र संकटका बीचमा पनि सहकारीमा बाह्य नियमन नरूचाएको अवस्था देखिएको छ । बाह्य नियमन तथा सुपरिवेक्षणले सहकारीलाई नियन्त्रण गर्दछ भन्ने यो पक्षको दलील समेत रहेको छ । 

यद्यपी, नेपालमा सदस्यमुखी संस्थाका रूपमा सहकारीका मुल्य मान्यताको पालना गर्ने सहकारीको संख्या ठुलो रहेको र यस्ता संस्थामा सानातिना र अल्पकालीन बाहेक गम्भिर समस्या देखा परेको भने होईन । तथापी, सहकारी क्षेत्रमा संख्याका हिसावले केही कमजस्तो देखिएता पनि कारोवार र सदस्य/बचतकर्ताहरूको आवद्धताका हिसावले महत्वपूर्ण हिस्सा भने समस्याग्रस्त बनेको यथार्थ छँदैछ । समस्याग्रस्तताको हद आधिकारिक रूपमा समस्याग्रस्त भनी सूचिकृत १३ वटा (२०८० साउन १ गतेसम्म) सहकारीमा मात्र सीमित छैन । दैनिक सामाचारहरूलाई आधार मान्दा आफ्ना बचतकर्तालाई बचत फिर्ता गर्न नसकिरहेका सहकारीको संख्या बढ्दो छ । यस सन्दर्भमा, सहकारीका सबै सरोकारवालाहरू (सहकारी मन्त्रालय तथा विभाग, नेपाल राष्ट्र बैंक, सहकारी संघहरू, सहकारी बोर्ड) बर्तमान समस्या समाधानका लागि बाह्य नियमनको आवश्यकता रहेको कुरामा प्रष्ट र एकमत हुन आवश्यक छ । 

त्यस्तै, नेपालका बचत तथा ऋण सहकारीमा मात्रै समस्या आएको हो त भन्ने कुरामा पनि प्रष्ट हुन आवश्यक छ । नेपालमा समग्रमा बचत तथा ऋणको नाममा दर्ता भई सञ्चालित, अन्य विषयगत र बहुउद्देश्यीय नाममा दर्ता भई मुलतः बचत तथा ऋण मात्रै र बचत तथा ऋणको समेत कारोवार गर्ने सहकारीको संख्या ठूलो रहेको छ । तसर्थ, STI को दायराभित्र जुनसकै नाममा दर्ता रहेपनि बचत तथा ऋणको समेत कारोबार गर्ने सबै सहकारीलाई राख्न वाञ्छनीय देखिन्छ । साथै, मुलुकका सबै अर्थात ३१ हजार सहकारीमा नियमन सुपरिवेक्षणको ठूलो आवश्यकता पर्ने देखिदैन । यस आधारमा, क्त्क्ष् मार्फत मोटामोटी रूपमा १० करोडभन्दा बढी कारोबार भएका सहकारीलाई नियमित र त्यस सीमाभन्दा साना सहकारीलाई सूचना, उजुरी, नमूना छनौट र आवश्यकताका आधारमा मात्र निरीक्षण अनुगमन गर्ने गरी व्यवस्था मिलाउनु उपयुक्त हुन्छ । 

त्यसैगरी, सहकारीलाई प्रभावकारी नियमन र सुपरिवेक्षणको दायरामा राख्ने प्रयास गर्दा यसको स्वायत्तताको अवधारणा र स्वनियमनको दायरालाई ख्याल गरिनुपर्दछ । किनकी, सिद्धान्ततः यी संस्था नाफामुलक र निजी कम्पनीको अवधारणाभन्दा पृथक संस्था हुन् । सदस्यमुखी र सामान्य समस्या बोकेका संस्थामा हस्तक्षेपको भावना हावी हुँदा सहकारीताको मर्ममा आघात पुग्न पनि सक्छ । तसर्थ, सहकारीलाई नियमन र÷वा सुपरिवेक्षणको दायरामा राख्दा सहकारीहरूको कारोबारको आकार, लगानीको दायरा, सञ्चालकहरूको संस्थासँगको सम्बन्ध (सहभागिता, निरन्तरता, स्थानीयता, सहकारीसँगको कारोबार, सञ्चालक र सदस्यबीचको विभेदको अवस्था, वित्तीय स्वार्थको अवस्था, आदि), सदस्यहरूको संलग्नता र मनोवृत्ति, विगतको प्रभावकारिता, आदिलाई मुख्य आधार बनाउनु वाञ्छनीय हुन्छ । 

निचोड
नेपालमा ५० को दशकदेखि सहकारीका सदस्य तथा संस्थाको संख्या र तीनको कारोबार बढ्दै गएको छ । यो सँगै चूनौती, विकृती र समस्या समेत बढेको छ । तर, करीव ७४ लाख जनताको झण्डै ६ खर्व रूपैयाँको वित्तीय सम्बन्ध र कारोवार गाँसिएको यो क्षेत्र न स्वनियमनमा चल्न सकेको छ, न त यसको प्रभावकारी नियमन सुपरिवेक्षण नै हालसम्म हुन सकेको छ । तसर्थ, यो क्षेत्रको लामो समयदेखिको नियमन र सुपरिवेक्षणबीचको अभावको खाडल ठूलो हुँदै गएको छ । सहकारी क्षेत्रका विभिन्न प्रकारका समस्या समाधान गर्ने क्रममा करीव दुई दशकदेखि विभिन्न राष्ट्रिय नीतिमा र विभिन्न समिति तथा आयोगका सुझावका रूपमा समेत उल्लेख हुँदै आएको सहकारीमा दोश्रो तहको नियामक/सुपरिवेक्षकीय निकाय स्थापना गर्ने सम्बन्धमा ठोस कदम चाल्नुपर्ने मोडमा नेपालको सहकारी क्षेत्र आईपुगेको छ । लामो समयदेखि स्वनियमनमा रहन नसकेका वा नचाहेका सहकारीहरूमा बचतकर्ताको निक्षेपको सुरक्षाका लागि र देशको सहकारी क्षेत्रलाई दीगो र गुणस्तरीय बनाउन बाह्य नियमनकारी व्यवस्था हुन अत्यावश्यक देखिएको छ । 

विबेकशील नियमन र प्रभावकारी सुपरिवेक्षणमा देखिएको उक्त खाडल पुर्न र जनताको विश्वास आर्जन गर्न तात्कालिन रूपमा केन्द्रीय बैंकको सहयोगमा अल्पकालका लागि सहकारी मन्त्रालय तथा विभागका जनशक्तिलाई त्यस कार्यमा परिचालन गर्नु उपयुक्त हुने देखिन्छ भने दीर्घकालका लागि अधिकार सम्पन्न र स्वायत्त दोश्रो तहको नियामक निकायको गठन उपयुक्त उपाय हुने देखिन्छ । यसप्रकारको संरचना बनाउन संविधान संशोधन र स्पष्ट कानुनी व्यवस्था गर्नु यसका आधारशिला हुन् । त्यसपछि, खुला प्रतिस्पर्धाबाट जनशक्तिको व्यवस्था गरी सहकारी क्षेत्रलाई व्यवस्थित बनाउन सकिन्छ । तथापी, हाल देशका सीमित सहकारीमा मात्र देखिएका गम्भिर प्रकृतिका समस्या र चूनौती समाधान गर्ने क्रममा सहकारीको अन्तर्राष्ट्रिय मूल्य मान्यताका साथै स्वनियमनको मर्म यथावत रहने गरी दोश्रो तहको नियामक तथा सुपरिवेक्षकीय निकाय डिजाईन गरिनु उपयुक्त हुन्छ ।